東京の自治と大阪都構想

直下型地震を心配している立川断層は存在しないという説が有力視されています。東京自治研究センターの事務局長から提供いただいた書籍のタイトル『東京の制度地層』を目にした時、最初、そのような話かと勘違いしていました。すぐ東京の自治や政策に関する幅広い内容の書籍だと分かり、興味深く読み進めていました。仕組みの成り立ちを制度地層と見立て、東京の都市計画やごみ処理問題などの変容ぶりや人々の暮らしを７名の学者や研究者が綴っています。

第１章　東京の都市計画の制度地層を読む
第２章　Not In Backyardという政治
第３章　制度地層を耕して次なる地域社会を育てていくために
第４章　生協で私たちができること
第５章　なぜ東京で子育てをするのは大変なのか？
第６章　「市民」をめぐる制度地層
第７章　戦後東京の断面

それぞれ興味深い内容が記されていますが、今回のブログ記事は第７章「戦後東京の断面」の内容の一部を少し参照しながら地方自治のあり方について考えてみます。実は前回記事（より望ましい「答え」は？）のコメント欄で、でりしゃすぱんださんから地方自治の話を取り上げて欲しいという要望があり、今回の記事に繋げています。行政経験が豊富で博識なでりしゃすぱんださんの期待に応えられる内容に至るかどうか自信はありませんが、時節柄、大阪都構想の問題にも触れながら自分なりの現状認識や問題意識を書き進めてみるつもりです。

ちょうど昨日の金曜には「大都市東京における分権を考える」という連合三多摩が主催した学習会に参加していました。講師は東京自治研究センターの研究員の方で、やはり大阪都構想の問題にも触れながら自治や財政の話を分かりやすく説明していただきました。先ほど紹介した書籍も含め、昨日の講演の中味も多岐にわたり、全体を網羅した報告を試みた場合、膨大な量と密度の濃い記事になるはずです。したがって、今回は記事タイトルにしたとおり大阪都構想の問題を見定めることを主眼とし、その評価を行なうための東京の自治の現状について掘り下げていきます。

さて、大阪都構想の是非を問う大阪市民による住民投票が明日行なわれます。正確には政令指定都市の大阪市を解体し、５つの特別区に分割することの賛否を問うものであり、大阪府を大阪都という呼称に改めるためには、さらに法律改正が必要とされています。ちなみに当ブログの以前の記事（「大阪秋の陣」の結末は？）の中で、橋下市長と堺屋太一さんとの共著『体制維新―大阪都』について触れていました。今回、大阪都構想の問題を書き進めるにあたり、参考までに当時の文章をそのまま掲げてみます。

その書籍の内容を簡単に紹介すれば、堺屋さんは日本の現状を「第三の敗戦」と呼び、この苦境から抜け出すためには人を替えても（政権交代）、仕方を変更（政策転換）しても良くならず、救う道は体制（システム）を変えることだと訴えています。その上で、経済の低迷や莫大な負債など日本の縮図とも言える大阪を変えることが、日本国全体を変えるための先行例になるものと説かれていました。

したがって、橋下前知事の掲げる大阪都構想が推進できるかどうか、日本の体制改革が実現するか否かの試金石だと堺屋さんは見られていました。その大阪都構想とは、世界レベルでの都市間競争に打ち勝つため、大阪府と大阪市の二重行政を解消した「強い広域自治体」としての大阪都を誕生させ、大阪市内の各地域を「やさしい基礎自治体」として、現行２４ある区を８ないし９の特別自治区に再編するというものでした。

東京都と東京２３区と基本的には同じ関係性となりますが、橋下前知事は中核市並みの権限と財源を有する特別自治区を設置する構想を描いていました。 また、大阪都構想は政令指定都市のあり方を抜本的に見直す中味ですが、すべての政令指定都市に適用させるものではないと橋下前知事は述べられていました。 あくまでも大阪の特性に合わせた構想であり、それぞれの地域の実情に応じた制度を模索していくのが地方分権の趣旨だと語られています。

確かに理想的な効果が発揮されれば、大阪都構想は閉塞感を打ち破るための起爆剤となるのかも知れません。ただ実現に向けては難問が山積し、大きなリスクがあることも間違いありません。例えば、特別自治区への転換は行政コストの増大を招く恐れもあります。それでも橋下前知事は「何もやらなければ決断力がない、実行力がないと批判され、実行すればもっと議論しろ、独裁だと批判される。どうせ批判されるなら、やって批判される方がいい。僕は大阪都に挑戦します」という言葉で、その書籍の最後を結んでいました。

４年前、橋下市長が大阪府知事から大阪市長に転身される直前の当ブログの記事です。大阪都構想の理念や橋下市長の問題意識の原点は変わらず、今回の住民投票に繋がっているものと見ています。しかし、堺市をはじめとした周辺自治体まで巻き込む形での大阪都構想には至らず、二重行政解消による財政効果も当初４千億円と言われていましたが、年間１億円程度という試算結果が明らかになっています。逆に分割にかかるコストが６８０億円とも言われている現状です。

さらに今までの大阪市の規模で行なったほうが望ましい数多くの業務を処理するため、５つの特別区の他に一部事務組合が設置されることになっています。大阪府、一部事務組合、特別区という三層構造になり、二重行政どころか三重行政という弊害が生じる恐れもあります。このような経緯が明らかになりながらも「やって批判される方がいい」と強弁し、橋下市長がガムシャラに突き進んでいるような構図だと感じています。このあたりの問題は帝塚山学院大学の薬師院仁志教授の「実験台にされた大阪府民　都構想にみる橋下徹」というサイトが参考になります。

よく「反対するなら対案を示せ」という言葉を耳にします。しかし、進めようとしている案に大きな問題があるのであれば「現行のままで」という選択肢も一つの大事な「答え」だと思っています。重篤な患者を前にし、できる限りの治療や処置に手を尽くさなければなりません。とは言え、その処置が明らかな間違いであり、患者にとって悪い結果しか見込まれない場合、その選択肢は外すという判断が欠かせないはずです。大阪都構想の問題は大阪市民の選択となりますが、私自身はそのように見ています。

続いて、東京の自治について書き進めてみます。総力戦遂行下の１９４３年、帝都に対応する国家的行政体制の確立や帝都行政の一元化を目的とし、東京市と東京府が廃止され、東京都が誕生しました。１９４７年に特別区が特別地方公共団体となった後、特別区が基礎的自治体に位置付けられるのは２０００年のことでした。特別区の自治権が著しく制約される中、広域的自治体である東京都は「東京市」として基礎的自治体の顔も残してきました。現在も特別区には都市計画の決定権がなく、法人住民税と固定資産税は東京都が徴収しています。

このような関係性や問題点に関しては世田谷区の保坂展人区長が「大阪都構想の欠陥　東京２３区の現実」を通し、たいへん分かりやすく解説されています。いろいろ参考になる内容が書かれていますので、最後にリンク先の保坂区長の文章をそのまま掲げさせていただきます。特別区の職員は１９７４年まで東京都の職員が配置されていました。区長の公選制が復活したのも１９７５年のことでした。このように特別区の自治権は大きく制約されてきましたが、住民からの不満の声はあまり聞こえていませんでした。

「東京市」の名残りから都区財政調整制度があり、２３区全体の行政サービスの水準が一定のレベル以上に保たれるようになっているからです。 大阪都構想の問題の一つに大阪市民の税金２千２００億円が大阪府に流出し、現在の大阪市域の行政サービスに還元される保証がないことも指摘されています。ただ都区財政調整制度と同様な仕組みを取り入れれば、そのような懸念は少し減らせるのかも知れません。

しかし、この財政調整の仕組みに対し、ある区長からは大きな不満の声も漏らされています。大企業が集まる千代田区は固定資産税と法人住民税が３千億円に上ります。この二つの税収は東京都に集まり、他の区に回されることで千代田区の取り分は最終的に７０億円程度にとどまってしまいます。千代田区の石川雅己区長は「税収の配分で財政力の弱い区を支援する必要性は分かるが、千代田区にとってあまりにもひどい」と不公平感を訴えられています。

それでも東京は財政全体の豊かさの裏付けがあるため、千代田区の住民の皆さんをはじめ、区民側から特に大きな不満の声は上がっていません。現在、大阪府と大阪市はともに地方交付税の交付団体です。大阪は東京ほど大きな財源がない中で財源を分け合うことになるため、特別区に移行した場合の財政調整は東京以上に難しく、悩みが深まっていくものと見られています。大阪都の実現が大阪を活性化させる起爆剤となる可能性はありますが、そのようなプラス面を引き出せない限り、客観的な見立てはマイナス面ばかりが目に付く構想だと言わざるを得ないようです。

大阪都構想との絡みで言えば、ここまでで自分なりの見方をほぼ書き終えています。でりしゃすぱんださんのコメントの中に「三多摩は今も都から虐げられているわけですから」という記述もあり、せっかくの機会ですので、三多摩格差と称される問題についても少し書き進めてみます。東京都は特別区である２３区、２３区の西側に基礎的自治体である市町村が並ぶ三多摩地区、さらに島嶼地域で構成されています。現存している西多摩郡の他、かつて北多摩郡と南多摩郡があったため、東京都の西側の地域は三多摩と呼ばれています。

東京都の美濃部元知事が「三多摩には格差がある」と明言したのは１９６７年６月のことでした。前述したとおり「東京市」だった経緯から２３区内の行政サービスの充実が先行しがちでした。支える財源の裏付けとして都区財政調整制度が後押ししていました。そもそも首都である２３区内のインフラ整備が重視されていくのはやむを得ない流れだったものと思っています。１９７５年当時、小学校の体育館保有率は三多摩７６．６％で区部９８．５％、公共下水道の普及率は三多摩２１％で区部５５％、病院・診療所の人口１０万人あたりの病床数は三多摩６２０床で区部８６４床でした。

この他、道路や保健所の数、国民健康保険料や保育料の負担額など、様々な課題で区部に比べて三多摩地区の行政サービスは劣っていました。美濃部元知事が三多摩格差を明言した以降、東京都から各種補助金が三多摩地区に配され、大半の自治体の消防や水道事業を都が肩代わりするような動きを強めていきました。２００１年には前掲した各課題の格差が概ね解消され、三多摩格差の時代は終わりを告げたと認識されるようになっていました。なお、基礎的自治体としての権限の問題では三多摩と区部で「逆格差」があることも忘れてはならないのかも知れません。

現在も個々の行政サービスの課題で、まだ三多摩格差は残っているという見方があることも確かです。しかし、金曜の講演の中で示された資料などから他県の市町村に比べた場合、三多摩の自治体は恵まれているという関係性が明らかになります。各自治体の歳入に占める東京都からの支出金の割合は平均１２％です。それに対し、神奈川県内の自治体の割合は３．８％、千葉県は４．４％、埼玉県は４．７％にとどまっています。東京都内の自治体に対し、東京都からの補助金等が他県に比べて突出していることを示しています。

『東京の制度地層』の第７章「戦後東京の断面」の中で、「区部より薄く他府県市町村より厚い東京都からの再配分を受け続ける多摩（・島嶼）の姿」という記述がありました。行政サービスを充実させるためには財源の裏付けが必要ですが、自治体ごとの規模や地理的な条件などから富が偏在してしまうことは避けられません。そのため、より望ましい自治体のあり方や財政の調整制度を常に模索していかなければなりません。そのことを考えていく機会として、金曜の学習会は貴重な場となっていました。講師の方をはじめ、主催された連合三多摩の皆さん、ありがとうございました。

最後に、先ほど記したとおり世田谷区の保坂展人区長の「大阪都構想の欠陥　東京２３区の現実」を紹介し、たいへん長くなった記事を終わらせていただきます。

東京都は、１９４３年（昭和１８年）に東京市と東京府を廃止して生まれました。大阪都構想がベースにしているのは東京都の特別区（２３区）のあり方です。大阪府と政令指定都市である大阪市と堺市を廃止して大阪都とし、特別区を設置するとしていました。この議論を聞くたびに思うのは、東京の特別区の抱える現実と矛盾に対しての理解の薄さです。世田谷区は七つの県を上回る８８万人という人口を抱えています。そこから感じるのは、東京の都区制度は必ずしもうまくいっていないということです。戦時中につくられた「特別区制度」は、人口規模も自治体実務をめぐる役割分担でも制度疲労が目立っているというのが今の実感です。

世田谷区のような特別区は、地方分権改革によって国や都道府県から基礎自治体へと移管される事務が多いため仕事量が増大し、事業と責任の範囲はふくらんでいます。一方で、法人住民税、固定資産税（個人・法人）などは都税として徴収することになっており、その５５％が各区に再配分されるにすぎません（都区財政調整制度）。また、地方分権の流れで基礎自治体に移行した「都市計画決定権」は、なんと「特別区」のみ除外されており、まちづくりの戦略指針さえ自由につくることができません。学校教育に責任を持つ立場でありながら、教員の人事権は都であって、区にありません。つまり、一般の市町村以上に、特別区は財源と権限が制約されているのです。

大阪市（人口２６８万人）と堺市（人口８４万人）は、現在は政令市という通常の市町村よりかなり権限をもった自治体ですが、大阪都構想とは、これを廃止して人口３０万人程度のいくつかの特別区に再編し、広域行政を大阪都が担う代わりに、住民に身近な生活基盤に関する行政を特別区と市町村が担うという ものでした。そうなれば特別区に転じ、政令市として付与されている権限を失うだけでなく、周辺の市町村と比べても権限や財源が制約された基礎的自治体となってしまうのです。ところで、東京の特別区は長い間、自治権拡充のたたかいを続けてきました。

戦後、行われていた区長公選は、「区は都の内部団体」とする都の意向を受けて、１９５２年（昭和２７年）の自治法改正によって廃止されました。その後、 ７２年（昭和４７年）に品川区議会が区長準公選条例を制定して住民投票を実施したことで、再び、区長公選への道が開かれました。現在、区長は区議会議員と同様に選挙で選ばれていますが、実現したのは、７５年（昭和５０年）からなのです。区長を選挙で選べるようになってから４０年たらず、というのは意外という人もいるのではないでしょうか。それまで、区の管理職ポストは「都の人事の受け皿」とされた時代が長く続き、区長には幹部を動かす人事権もありませんでした。

初の公選区長として選ばれた世田谷区の大場啓二・元区長（２０１１年没）は「世田谷独立宣言」というポスターを制作し、更なる自治権拡充を訴えました。そして、特別区が「基礎的な自治体」として位置づけられるようになったのは２０００年（平成１２年）のことでした。 いま、東京都知事選であがっている論点の中で、「子育て支援」「若者支援」「高齢者福祉」「障害者福祉」の最前線はいずれも区が抱えている現場で す。押し寄せる大きな行政需要の波に日々さらされているのも区です。だからこそ、財源と権限が必要です。

特別区のような制約された自治体の姿でいては、求められるニーズに対応できないと考えています。 警察・消防・上下水道等の広域行政を除けば、住民サービスの多くが区の仕事として行なわれています。東京の分権・自治改革が必要です。東京では、制約された基礎的自治体である特別区から「世田谷市」「新宿市」のようになることもたびたび話題にのぼってきました。それほど問題を抱えたシステムなのです。それだけに、大阪のように「政令市を廃止して特別区へ」という議論には肯きがたいものがあります。